نقدی بر قانون کاربری زراعی و باغات
کتاب اراضی کاربری در انتشارات جاودانه جنگل تجدید
چاپ شد و در دسترس عموم می باشد.
مقدمه :
با
عنایت به پراکندگی و عدم انسجام قانونی یکپارچه در قوانین موضوعه، و عدم الحاظ
ضمانت اجرا و اهمیت بین البخشی و فرابخشی امر حفاظت از اراضی زراعی و عدم توجه
کافی به تغییر بی رویه اراضی و پیرو آن گسترش بی رویه شهر نشینی بدون مطالعه جدی و
اثرات مضر آن، مقدمه ای فراهم گردید که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در سال
1374 تصویب گردد که وفق این قانون تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی و باغی جزو
عناصر قانونی جرم لحاظ گردید و وفق این قانون متخلفین مستلزم تعقیب کیفری، مخاطب
این قانون، قرار گرفتند ولی چنان بنظر میرسد که این قانون بدون لحاظ اصل مالکیت
فقط در جهت مجازات بر آمده و علیرغم اسم آن فقط به برخورد با متخلفین بدون پیشگیری
از آن است که ابتداعا به پیشینه تاریخی و برسی تفضیلی بر مبنای اصول حقوقی و فقهی
آن میپردازم و سپس در نتیجه گیری کلی اشکالات وارده بدان را معروض میدارم .
پیشینه تاریخی حفاظت از منابع طبیعی در قوانین موضوعه
پیشینه
حفاظت از اراضی کشاورزی و باغها را نخستین بار میتوان در قانون اصلاحات ارضی مصوب
سال 1340 جستجو کردکه مستند قانونی آنرا میتوان در تبصره 2 ماده 19 همین قانون با
موضوع جلوگیری از تفکیک و تجزیه اراضی نسقی دید بعدز ان قانونی در امر حفاظت از
اراضی زراعی و باغی مورد توجه قرار گرفت قانون گسترش قطبهای کشاورزی مصوب
14/6/1354 بود .
آنچکه در این قانون به عنوان تاسیس حقوقی یا تصویب آن میتوان اشاره نمود ممنوع
نمودن هر گونه تغییر کاربری در اراضی کشاورزی بود که مطابق ماده 2 این قانون ((
تفکیک و تقسیم اراضی کشاورزی که قبل از تهیه طرح های جامع بهره وری ار سرزمین شامل
کلیه اراضی ،اعم از دایر و بایر خارج از محدوده قانونی شهر ی باشد به قطعات کوچکتر
از بیست هکتار و همنچنین تبدیل نوعی استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطبها جزء
آنچکه در طرح جامع مربوطه ذکر گردیده به غیر کشاورزی ممنوع است))
ضمانت اجرای عدم رعایت موارد قانونی را در قسمت اخیر ماده 12
به ماده 13 همین قانون میتوان مشاهده کرد که موارد ذیل را مشمول میگردد :
الف : خلع ید :
وفق
قسمتی از ماده 12 قانون فوق الذکر ((.........وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف
است در صورت تبدیل استفاده یا بدون استفاده نگه داشتن اراضی در قطبهای بدون تحصیل
مجوز، نسبت به خلع ید از متخلف با رعایت ماده 13 از همین قانون اقدام نماید ))که
طبق همین ماده صدور حکم خلع ید نسبت به این اراضی ،و واگذاری آنها بصورت اجاره
دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور یا غیر مجاور پیش بینی گردیده بود.
1 : مفهوم خلع ید :
خلع
به فتح ((خ)) به معنی کندن و نزع و بیرون کندن است مانندخلع سلاح ،خلع سلطنت ،خلع
ید ((حقوق مدنی))و خلع ید استیلاء بر حق غیر است بنحو عدوان و به معنی رفع تصرف از
متصرف غیر قانونی به کار میرود و مدعی بدان بایستی اثبات مالکیت نماید پس بنابراین
اصل در اقامه دعوی خلع ید اثبات مالکیت است و از طرف مالک اقامه میگردد و نوعی
دعوی مالی است بر خلاف تصرف عدوانی که اثبات تصرف غیر قانونی متصرف غیر قانونی در
آن شرط است و همچنین سبق تصرف قانونی که در این نوع دعوی مطرح است و نوعی دعوی غیر
مالی است و مستاجر ،خادم ،کارگر نیز میتوانند آنرا اقامه نمایند از این لحاظ نیز
میتوان گفت خلع ید نوعی دعوایی است که اقامه آن از سوی مالک موافق اصول دادرسی است
و اقامه آن از سوی وزارت کشاورزی فاقد وجاهت قانونی بنظر می آید.
ب- جلوگیری از تبدیل یا تغییر و بهره برداری :
از
مزیتهای دیگر این قانون میتوان به توجه به اقدامات پیشگیرانه اشارتی نمود و ضمانت
اجرای دیگری که پیش بینی گردیده بود جلوگیری از اقداماتی که منجر به تغییر کاربری
و نوع بهره برداری می شود می باشد مطابق ماده 13 این قانون «وزارت کشاورزی و منابع
طبیعی مجاز است بوسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مأمورین نیروی انتظامی از اقدامات
تبدیل نوع بهره برداری از زمین از کشاورزی بغیر کشاورزی موضوع ماده 12 این قانون
جلوگیری بعمل آورد».
ج- قلع و امحای مستحدثات:
مطابق
بند اخیر ماده 13 همین قانون «گارد منابع طبیعی»وسایر مأمورین انتظامی مکلف بودند
علاوه بر جلوگیری نسبت به قلع و امحای مستحدثاتی که به این ترتیب بوجود می آیند و
به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل به اجرای طرح جامع کشاورزی می باشد اقدام
کنند. مأمورین انتظامی نیز مکلف بودند طبق درخواست کتبی مأمورین کشاورزی اقدام
نمایند
با این وجود این قانون در موارد ضروری نیز اجازه تغییر کاربری می داد، از مهمترین
مستثنیات این قانون عبارت بودند از:
1: ایجاد منازل مسکونی و مستحدثات زراعی در حد معقول و متعارف(بند اخیر ماده 12)
2: اراضی مورد نیاز خدمات عمومی و زیربنایی و عمرانی دولت با اجازۀ وزارت(کشاورزی
و منابع طبیعی (تبصره 1 ماده 12)
3: اراضی واقع در خارج از حریم دریای خزر تا عرض 500 متر از انتهای حریم(تبصرۀ 5
ماده 12)
در قوانین مصوب بعد از انقلاب نیز باتوجه به افزایش جمعیت وگسترش شهرها بسوی اراضی
زراعی وباغی به این مسئله در قوانین ومقررات ویژه خود توجه گردید. ازجمله: می توان
به لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی مصوب 9 آذر ماه 1358 وهمچنین ماده 10
آیین نامه اجرایی قانون کشت مصوب 29/11/1365 (مبنی بر جلوگیری از تغییر کاربری
وتفکیک اراضی واگذاری) و ماده 110 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که بموجب
آن وزارت کشاورزی موظف گردید تا اراضی واگذاری را با قید حفظ کاربری اراضی کشاورزی
واگذار نماید.
سومین قانونی که در امر حفاظت مورد توجه قرار گرفت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و
باغها((مصوب 31/3/1374)) بود . این قانون یک قانون مستقل و امری بود که جهت حفظ
کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم بهره وری تصویب گردید که تغییر کاربری ارازی
زراعی و باغی خارج از محدوده قانونی شهر ها و شهرکها را ممنوع اعلام نمود .از از
استثنائات این قانون در رابطه با تغییر کاربری حتی در خارج از حریم شهرها و شهرکها
وفق تبصره 4 الحاقی آن به احداث گلخانه ها ،دامداریها،مرغداریها،پرورش ماهی و سایر
تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذائی در روستا به منظور بهینه کردن
تولیدات بخش کشاورزی میتوان اشاره نمود و نیز اراضی داخل در محدوده روستائی مشمول
طرح هادی را قانون مورد نظر از مصادیق تغییر کاربری عنوان نمی دارد.
آنچکه در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی به عنوان
مجازات در نظر گرفته شده است عبارتندز:
الف :قلع و قمح مستحدثات و پرداخت جزای نقدی تا سه برابر بهای زراعی به قیمت روز
با کاربری جدید .
ب: وفق شق دوم از ماده 11 قانون مزبور تکرار جرم الزام قانونی تعیین مجازات حداکثر
جزای نقدی و لحاظ حبش از یک تا شش ماه ملحوظ میدارد.
قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی در 1/8/1385 مورد اصلاح و الحاق قرار گرفت
.در تاریخ 19/4/1386 تصویبنامه شماره 59879 /ت 37110 ه هیات وزیران مورد تصویب
قرار گرفت که مصادیق و اصتلاحات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی مورد تعریف واقع
گردید .
بعد از قانون حفظ کابری اراضی زراعی مصوب 1374 و اصلاحیه آن در سال 1385 قانون
تعاریف محدوده شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها در توضیح شمول قانون حفظ
کابری در سال 1384 تصویب شد وقانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد
قطعات مناسب فنی ،اقتصادی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در تاریخ 21/11/1385 شکل
قانونی به خود گرفت که وفق ماده 2 قانون مصوب توسط مجمع تشخیص مصلحت ((تفکیک و
افراز اراضی مذکور به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده ممنوع است....))
از دیگر قوانین موجود میتوان به قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری
مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و آئین
نامه اجرائی آن مصوب 6/5/1381 اشاره نمود که در امر حفاظت از اراضی به یاری قوانین
آمد.
تعارض قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی با اصل
مالکیت
علی
رغم نکات مثبت قانون مصوب مذکور در حفظ کابری باید به برسی نکات انقاد پذیر آن نیز
پرداخت زیرا از اشکالات وارد بر این قانون تعارض مواد با حق مالکیت افراد یا اشخاص
است که ابتداعا در مقدمه بحث لازم است به تعریف حق ماکیت پرداخت و اصل بحث را
عنوان نمود .
تعریف حق مالکیت
مالکیت
حقی است دائمی که به موجب آن شخص میتواند در حدود قوانین این تصرف درمالی را به
خود اختصاص دهد و از تمام منافع آن منتفع گردد .
پس حق ماکیت از حقوق عینی ناظر بر اموال اشخاص است و دگر حقوق عینی بر گرفته از
شاخه های حق مالکیت است پس در اینصورت است که :
1: مالک اختیار استفاده یا عدم استفاده را با هر انگیزه ای میتواند لحاظ کند.
2: متعلقات حق مالکیت نیز از تبعات آن است که در صورت اخیر میتواند هر نوع انتفاعی
در حدود مالکیت خویش بنماید
3 : مالک میتواند مالکیت خود را از بین برده و یا هر گونه تصرفی را در آن داشته
باشد و یا این حق را به دیگری انتقال دهد .
الف : محدودیتهای قانونی :اما چنین
نیست که بتوان گفت اصل مالکیت اذن در همه گونه تصرف بدون در نظر گرفتن حدود آن است
زیرا اختیار مالک در مالکیت نامحدود و مطلق نیست و محدودیتهای آنرا میتوان در مواد
95و97و109 قانون مدنی یافت .
ب : تزاحم : یکی دیگر از محدودیتهای
مالک اینست که حق مالکیت وی نباید در تزاحم حقوق مالکیت دیگران واقع گردد و قاعده
لا ضرر در مالکیت، مقدم بر ان است که میتوان آنرا در ماده 132 قانون مدنی یافت و
بدین معنی که هیچ کس نمیتواند در مالمیک خود تصرفی نماید که این تصرف سبب ضرر واقع
گردد که قاعده لاضرر با تحقق 2 شرط 1: رعایت حدود متعارف 2: رفع حاجت یا رفع ضرر
از بین میرود
توابع ماکیت :
یکی
از نتایج مطلق بودن مالکیت اینست که این حق مختص به مال نیست بلکه آثار و توابع و
متعلقات مال را نیز مشمول واقع میگرداند که بلحاظ تبعیت از موضوع اصلی یعنی اصل
مالکیت بدان مالکیت تبعی نیز میگویند که آنرا میتوان در ماده 32 قانون مدنی یافت
((تمام ثمرات و متعلقات اموال منقوله و غیر منقوله که طبعا یا در نتیجه عملی حاصل
شده باشد باالتبع مال مالک اموال مزبوره است)) که میتوان به مالکیت بر اعیانی ملک
غیر منقول نیز اشاره نمود .
پس میتوان گفت این قانون در تعریف تغییر کاربری اصل مالکیت یا متعلقات آنرا در نظر
نگرفته است و عدم اخذ مجوز را جرم تلقی نموده است .
نمیتوان انکار کرد که تغییر کاربری با نگرش مالکیت مطلق نباید هدفمند گردد بدین
معنی که نباید خارج از چهارچوب قوانین مثلا شهرسازی یا عدم رعایت نکات فنی در ساخت
و ساخت مواجه گردد اما جرم انگاری این مورد نباید با تخلف اشتباه گرفته شود زیرا
تخلف با جرم در افتراق است و نمیتوان این دو را در کنار یکدیگر قرار داد که به
خلاصه در مبحث تعارض قانون با عناصر جرم توضیح ارائه خواهد گردید
تعرض قانون حفظ کاربری اراضی با عنصر معنوی جرم :
آنچه
که میدانیم برای جرم انگاری هر جرمی باید سه عنصر در آن محقق گردد
1_عنصر قانونی ( اصل قانونی بودن جرائم و
مجازاتها )
یکی
از عناصری که که وجودش جرم انگاری فعل یا ترک فعل یا حالت و نگهداری را در تعیین
مجازات لازم و ضروری میدارد و بدون این عنصر نمیتوان انتساب عملی را به مباشر یا
شریک یا معاون ،جرم تلقی نمود وجود عنصر قانونی جرم است بدین معنی که هر عملی که
در قانون جرم شناخته شود و مباشر عمل آنرا انجام دهد مجرم است تخطی از آن جرم تلقی
میگردد و این بایستی در قانون با توجه به جرم انگاری آن مجازاتش قانونی گردد تعریف
جرم در قانون مصوب مملکتی است از نظر عنصر قانونی جرم وصف مجرمانه باید به تعریف
قانون باشدکه ناشی از تقصیر جزائی و سوء نیت است اما در حالیکه جرم مدنی ناشی از
تقصیر با لحاظ ورود خسارت محقق میگرددو مهترین منابعی که در شریعت مقدس اسلام حاکی
از الزام به مقید بودن به اصل قانونی بودن جرائم و مجازاتها است آیه شریفه (( لا
یکلف الله نفسا الا ما اتیها))از سوره طلاق میباشد.
2_عنصر مادی جرم :
که
ناشی از چیزی است که ما در علم خارج مشاهده میکنیم که ناشی از فعل یا ترک فعل مادی
و قابل مشاهده است و قابل مشاهده بودن آن بدین معنی نیست که حتما فردی باید آنرا
ببیند بلکه اینست که فعل یا ترک فعل یا حالت فاعل قابل مشاهده باشد و برگرفته از
عنصر قانونی جرم است مثلا ربایش بردن مال دیگری به طور مخفیانه یا ظاهر که صاحب
مال، ناراضی باشد را تعریف مینمائیم در این عنصر بردن مال غیر بدون رضایت سرقت نام
دارد و دیدن فعل ناشی از تعریف، با نگرش به فعل مرتکب ناظر از وجود عنصر مادی جرم
است از لحاظ عنصر مادی جرم جزائی مستقلا و بدون ورود خسارت نیز قابل تحقق میباشد
مانند حمل سلاح غیر مجاز در حالیکه در جرم مدنی از دیدگاه عنصر مادی مبنا خسارت
تحمیلی بر شخص است.
3_عنصر معنوی:
که
ناظر بر قصد و نیت درونی مجرم است که با قصد مجرمانه و سوء نیت محقق میگردد در این
حالت نکته قابل تامل اینست در قانون حفظ کاربری جرم انگاری فعل مزبور بدون لحاظ
عنصر معنوی انجام یافته چرا که در تغیییر کاربری نمیتوان عنصر معنوی را در وقوع
بزه متصور دانست و عنصر معنوی را با نگرش به محال بودن سوءنیت و قصد مجرمانه رو به
زوال است . چه بسا قانون حفظ کاربری نوعی قانون تخصصی است که گاها افراد متخصص
شاید بدلیل عدم کاربرد آن با آن آشنائی ندارند چه رسد به افراد عادی که به فکر و
خیال خود تصرف در مالمیک حلال خویش را قانونی و شرعی میدانند و مانند کسانی هستند
که با توجه به قاعده قبح عقاب بلا بیان مجرم شناخته میگردند زیرا که عنصر معنوی
نیز در جرم انگاری و تصویب این قانون لحاظ گردیده، بنظر نمیرسد.
قاعده ممنوعیت عقاب بلا بیان یا قبح عقاب بلا بیانکه از دیر باز در شریعت اسلام
پذیرفته شده یکی از قواعد فقهی میباشد که اعمال کیفر نسبت به اشخاص بدون بیا ن
قبلی رفتار مجرمانه را قبیح و زشت میداند و دلیل عقلی نیز حاکی از آنست که خداوند
بدون تصریح به حکم و قانون و ابلاغ آن ،کسی را کیفر نخواهد داد.
از نظر عنصر معنوی خطا بر مبنای جرم مدنی است در حالیکه مبنای تمامی جرائم عمدی
علم و معرفت شخص مرتکب به نامشروعیت و غیر قانونی بودن عمل است در یک بیان ساده
باید گفت سوءنیت در ارتکاب .
تعارض قانون حفظ کاربری با اصل تسلیط:
با
توجه به این اصل، مالک در مال خود هر نوع تصرفاتی که بخواهد بنماید شرعا مجاز است
و قانونا ،جز در مواردی که تحدیدی مشروع بر مالکیت وی وارد گردیده باشد که میتوان
انرا در ماده 30 قانون مدنی یافت پس طبق قاعده تسلیط مسلمانان حق همه گونه تسلط و
انتفاع در مالمیک خویش را دارند و این اصل زمانی جاری است که با قاعده لاضرر در
تزاحم نباشد اما در برسی تعارض آن با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی باید گفت این
قانون تسلط بر عرصه و اعیان را محدود بلکه هر گونه تصرف در آنرا جرم تلقی نموده
است و چنین بنظر میرسد قلع و قمح مستحدثات با اصل مالکیت ،اصل تسلیط و عنصر قانونی
جرم در تعارض و تزاحم واقع گردد. مالکیت بر عرصه مالکیت بر اعیان نیز تلقی میگردد
و نیز مالکیت بر فضای محازی در این حالت آیا محدود کردن حق مالکیت افراد محدود
کننده بنظر نمیرسد؟
تزاحم قانون حفظ کاربری با لحاظ اصل مالکیت با حدیث
رفع و اصل اباحه :
حدیث رفع که به نقل از حضرت رسول نقل شده است :
(( رفع عن امتی تسعه اشیاء :الخطاوالنسیان و ما استکر هوا علیه و ما لا یعلمون ))
از امت من نه چیز برداشته شده است :اشتباه اشتباه ....و آنچکه حکم آنرا نمیدانند
ایا طبق این حدیث با توجه به جواز اصل مالکیت و نص صریح قانون با استناد به اصل
چهارم ،اصل چهل و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 30 الی 33 قانون
مدنی یا اصل تسلیط ،اصل اباحه تعارض قانونی ،فقهی ندارد؟
اصل اباحه : که با توجه به این اصل انسان نسبت به اشیاء موجود در حتی عالم خارج حق
هر گونه دخل و تصرف دارد مگر در مواردی که قانون آنرا منع کرده باشد این اصل ضامن
اراده افراد در عقود و تصمیم گیری تصرف است.بنابراین اصل در هر چیز ((اباحه و جواز
است ))ولی این اباحه و جواز بایستی بر مبنای یک قانونی صورت پذیر که مالکیت و جواز
مالکیت و تصرف در مالمیک اشخاص را به رسمیت قبول نماید .
نتیجه گیری
در
پایان میتوان گفت که قانون حفظ کاربری علی رغم تلاش در نگهداری ارازی زراعی و باغی
با اصل مالکیت و توابع ان ،قاعده تسلیط،عدم رعایت و لحاط عنصر معنوی جرم در جرم
انگاری ماوقع ،رعایت نکردن اصول دادرسی در تعارض است و لحاظ موارد در آنف از
ضروریات آن احساس میگردد.
http://vekalat.org :منبع
